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Jorge Aranda:"Hay un error en pensar que los servicios de evaluación van a solucionar los problemas ambientales"

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El 12 de enero del año 2010 se promulgó la ley 20.417 que crea la nueva institución ambiental para el país: el Ministerio del Medio Ambiente, el Servicio de Evaluación Ambiental y la Superintendencia del Medio Ambiente. Sin embargo, luego de dos años, aún no concluye su puesta en marcha.

Sobre éste y otros temas relacionados con el medio ambiente, habla el abogado Jorge Aranda Ortega, investigador del Centro de Derecho Ambiental de la Universidad de Chile, quién aclara parte del panorama medioambiental en Chile.

por Catalina Brunetti

¿Cuáles son los principales cambios de esta reforma ambiental?

Actualmente, la reforma, tiene una ley marco, que es la 20.417, que reformó la ley 19.300 y cambió algunos aspectos de la evaluación ambiental y modificó la orgánica, los órganos de la administración del estado con competencias ambientales: el Ministerio del Medio Ambiente que es el encargado de la formulación de políticas, planes y programas, ve todo el aspecto político del tema ambiental. Por otro lado, está la Superintendencia, que básicamente se preocupa de fiscalizar en materia ambiental, específicamente algunos instrumentos: la resolución de fiscalización ambiental y las normas ambientales. Y finalmente, el Servicio de Evaluación Ambiental, que sería el organismo público encargado de la tramitación del sistema de evaluación de impacto ambiental. Anteriormente, esas funciones no estaban separadas por organismos, sino que estaban todas en la Conama o en las Coremas.

¿A qué se debe la demora en el funcionamiento de estas instituciones?

Ahí habría que ver la contingencia política, básicamente la razón del atraso, en mi forma de ver las cosas, es la tensión que ha habido entre el Ejecutivo y el Poder Judicial respecto de la creación de estos tribunales. El Poder Judicial se ha opuesto y así lo ha dejado notar el ex presidente de la Corte Suprema, el ministro Milton Juica, en los informes presentados al Senado, a las Comisiones Unidas para efectos de estudiar el tema. Él se opone porque básicamente existe un resquemor hacia estos tribunales especializados, ajenos al poder judicial, que se crean en muchas materias (tales como el tribunal de defensa de la libre competencia, o los tribunales tributarios), y que tratan temas que involucran, por ejemplo, un conflicto entre un particular y la administración del Estado. Ese resquemor hizo que se demorara la tramitación, lo que en mi opinión fue una tensión entre poderes del Estado.

¿Qué opinas de esta reforma, será un aporte para la legislación medioambiental en el país?

En mi opinión personal, hay avances. El principal, es que la fiscalización va a tener un mecanismo para concretarse, ya que antiguamente la fiscalización era muy deficiente y se hacía a nivel sectorial. Además, la Superintendencia tiene sanciones considerablemente más altas. En ese sentido yo creo que hay un avance.
Los problemas que yo veo en la institucionalidad de ahora, son principalmente dos, el primero es que cuando se crea una Superintendencia con tantas atribuciones y tribunales ambientales para el control judicial, si llegara a usarse de forma abusiva dicho control, entorpecería la fiscalización, en el sentido que la va a judicializar. Es decir, que todo va a ir a tribunales ambientales, va a requerir abogados, va a encarecer los costos de judicialización. Hay una burocracia profesionalizada en medio ambiente, y eso es bueno, el problema que yo veo es que como siempre va a haber recursos para impugnar las sanciones o fiscalizaciones de proyectos que manejan muchos recursos, se va a ralentizar la gestión ambiental en algunos aspectos y va a aumentar la conflictividad. Además hay que ver qué pasará con las garantías para el titular del proyecto y para el ciudadano común, por ejemplo, una de las facultades de la Superintendencia es imponer medidas provisionales, eso significa que cuando hay un daño ambiental muy evidente o una actividad muy riesgosa, incumpliendo normativa ambiental, la Superintendencia puede pedir una medida que signifique evitar ese riesgo. Entre esas medidas, la de mayor connotación es la paralización de las faenas, que es una medida muy fuerte, lo que va a significar reclamos, y efectivamente no se sabe hasta qué punto van a primar las garantías de los ciudadanos comunes y corrientes con derecho a tener un medio ambiente libre de contaminación, establecido en la Constitución, contra la garantía del titular del proyecto de ejecutar su actividad económica, y esa tensión yo creo que va a estar muy complicada asociada a la judicialización.

¿Y el otro problema?

El otro problema que hay, es algo que está pendiente. En general, todos los organismos políticos o ministerios tienen asociada una unidad de gestión, donde uno es el que planifica la política o los programas, y el otro, es el que los ejecuta. Por ejemplo, el ministerio de Agricultura crea políticas, planes y programas y uno de los organismos que los implementa es el Servicio Agrícola Ganadero (SAG). Pero, el ministerio de Medio Ambiente, no tiene unidad de gestión asociada.
Dicha unidad de gestión debiera ser el servicio de Biodiversidad y Áreas protegidas, que quedó pendiente de la tramitación de la ley 20.417, ya que para crearlo habría que dotarlo de competencias que actualmente detentan otros servicios, por ejemplo, la CONAF o el SAG. Sin embargo, el Ministerio de Agricultura, y especialmente CONAF, se opuso a este traspaso futuro de competencias, habiendo un conflicto institucional.
Si nos situamos en los inicios de la tramitación de la ley 20.417, existía prisa en aprobar dicha ley por dos motivos: uno, porque era una de las promesas del gobierno anterior; y el otro, porque el gobierno estaba apremiado por ingresar a la OCDE, lo que requería modernizar nuestra institucionalidad ambiental. Sin embargo, dado el conflicto institucional surgido con la tramitación de esta ley, el ejecutivo optó por postergar la discusión de esa unidad de gestión, y discutir el organismo político en general, para no entrampar la tramitación de la ley.

¿Y cuál es la situación del servicio de  Biodiversidad y Áreas protegidas?

El acuerdo fue que esto se va a legislar dentro de  un año, una vez entrara en vigencia la ley 20.417, y actualmente el servicio de Biodiversidad y Áreas protegidas está como un proyecto de ley, se está discutiendo y ha habido varias críticas sobre él porque se ha encontrado deficiente. Ha tenido críticas de muchos sectores, de diferentes visiones. Es muy raro generar consenso en materia ambiental, y ese proyecto generó el consenso de que a nadie le gusta, por distintas razones, y no ha tenido aceptación.

Entonces, ¿la unidad de gestión sería posterior a los tribunales ambientales?

Claro, el proyecto ingresó después y la tramitación ha sido muy lenta.

¿Qué crees que hubiese pasado con casos emblemáticos, como HidroAysén o el incendio de Torres del Paine, con la nueva institucionalidad funcionando?

Respecto al incendio en Torres del Paine, yo creo que si hubiese financiamiento, en un escenario optimista, no hubiera ocurrido o quizás en menor magnitud, porque, en mi opinión personal, más allá del modelo de gestión que uno quiera para parque es un problema de financiamiento. En Chile se invierte muy poquito en parques y eso es muy injusto porque nosotros tenemos que cuidar nuestro patrimonio a todo nivel, y sobre todo ambiental que cada día es más escaso. Es un problema de financiamiento, de todas maneras.
El otro problema asociado, relacionado con conflictos de interés y aprobación de proyectos, en el caso de HidroAysén yo no estoy seguro si la nueva institucionalidad habría sido mucho más estricta o no con la tramitación del proyecto, lo que sí podría haber ocurrido es que se hubiese judicializado mucho más dentro del marco del tribunal ambiental.

¿Y en cuanto a las garantías al cuidado del medio ambiente?

Considerando la expectativa que tienen los activistas de que la nueva institucionalidad per se sea más garantista del medio ambiente, yo no sé si sea satisfecha totalmente. Yo creo que lo que puede ocurrir es que va a haber fiscalización y los mega proyectos tendrán la tramitación con más requisitos que antes, pero no significará necesariamente  que no se aprueben. De hecho, el sistema chileno en general, y en eso no se modificaron mucho las cosas, está pensado, idealizado para aprobar proyectos. En el fondo, si llega un proyecto mal configurado o con algunas deficiencias es tramitado administrativamente de una forma tal que llegue a concretarse mejorando, para eso está pensado el sistema. No para que si llega un proyecto que tenga deficiencias que puedan ser superadas, sea rechazado de plano.

¿Y dónde crees que está el error?

Según mi forma de ver las cosas, hay un error en pensar que los servicios de evaluación van a solucionar los problemas ambientales. El problema viene de antes, y es un problema de toma de decisión política, porque en muchos aspectos la política de este país no ha planificado o no ha regulado qué tratamiento le va a dar en específico al medio ambiente o qué relaciones van a tener ciertos sectores productivos con el medio ambiente. Entonces, al no estar claro ese aspecto, en forma encubierta, la evaluación ambiental trata de hacer política y no es un organismo pensado para eso, no es un mecanismo pensado para eso, porque está pensado para aprobar proyectos, no para hacer política. Las políticas se hacen antes. ¿Qué matriz de energía queremos? No hay una planificación estatal. Entonces, como no está esa política estatal, tampoco se puede relacionar una política sectorial con el medio ambiente.

Tú participas en el blog Derecho ambiental  creado al alero de de la facultad de Derecho de la Universidad de Chile, en donde se debate acerca de la actualidad ambiental chilena e internacional. ¿Crees que faltan este tipo de instancias de discusión sobre estos temas?

Sí, yo creo que sí, eso lo comparto. Para que haya participación ciudadana, tiene que haber antes algún tipo de formación ciudadana, y eso pasa por educación ambiental y en Chile la educación ambiental es muy débil a nivel escolar, secundario y de educación superior. Hay muy poca conciencia y se hace muy poco, tampoco hay políticas bien desarrolladas en educación para fomentar la educación ambiental. Hay iniciativas, pero estimo que son aisladas, no hay un proyecto que pretenda culturalmente dar un giro de aquí a quince o veinte años. Al menos, yo no percibo eso.

Sin embargo, la población se ha sensibilizado mucho por proyectos grandes, como lo de Castilla o HidroAysén, pero mi percepción es que la gente se sensibiliza por algo en particular, se introduce en el tema, estudia un poco por Internet, que ofrece una gran disponibilidad de información, pero no va más allá en la mayoría de los casos, porque es algo contingente. Después pasa la noticia y parece que el problema se acaba.

¿Y como ciudadanos, qué podemos hacer?

La problemática ambiental en Chile a nivel ciudadano se ha guiado mucho por la contingencia y falta que la gente cambie su conciencia, que adopte una postura crítica frente a cómo actúa el Estado y las empresas, y qué medidas de forma pacífica se pueden adoptar para cambiar esto. Como, por ejemplo, una asociación de consumidores que no le compre a una empresa que tiene mal desempeño ambiental. Eso sería una forma de ejercer presión desde la ciudadanía organizada, informada y más allá de la contingencia.